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La pianificazione territoriale provinciale è configurata dalla legge urbanistica regionale n. 20 del 2000 come un sistema di individuazione di obiettivi, di azioni e di regole riguardanti l’uso e i processi di trasformazione del territorio, integrando tutela e sviluppo economico e sociale, in posizione strutturalmente intermedia tra il livello regionale e quello comunale nonché in una logica di cooperazione a più livelli, come processo di integrazione di strategie di più attori.

Sul piano giuridico-formale, l’impostazione della legge regionale è fortemente improntata a conciliare sussidiarietà e gerarchia – l’ordine gerarchico tradizionale dei diversi livelli istituzionali di pianificazione e dei rapporti tra i rispettivi piani – conservando in capo a Comuni e Province l’obbligo di approfondire e attuare i contenuti degli strumenti di pianificazione ad essi sovraordinati. Sono però ampiamente presenti nella legge elementi ed aspetti che attenuano il “vincolo gerarchico” traducendolo, secondo un criterio di gradualità, in una progressiva specificazione di contenuti dal Piano sovraordinato a quello sottordinato. Tra gli elementi di mitigazione del tradizionale principio gerarchico, si distinguono la concertazione istituzionale e l’applicazione dei principi di cooperazione e  consensualità. La legge approfondisce quindi il solco aperto con le riforme normative degli anni novanta del secolo scorso in tema di formazione processuale delle decisioni amministrative. Sullo stesso versante di una metodologia di pianificazione territoriale diversa e innovata rispetto a quella del passato, si pone quindi anche l’organizzazione degli interessi coinvolti nelle pratiche di governo del territorio.

Così come per la pianificazione comunale anche per quella provinciale l’iter di formazione del Piano territoriale di coordinamento è configurato dalla legge regionale n. 20 del 2000, che ne ha modificato l’impostazione e l’impianto non solamente sul piano tecnico-concettuale ma anche su quello strettamente giuridico, secondo il “metodo della concertazione con gli altri enti pubblici territoriali e con le altre amministrazioni preposte alla cura degli interessi pubblici coinvolti” (art. 13, comma 1), nonché con le associazioni economiche e sociali attraverso un confronto preventivo rispetto al momento decisionale. Lo scopo perseguito è evidente: ricercare la maggiore condivisione degli obiettivi generali e delle scelte strategiche di Piano e il più ampio consenso. Va anche detto che il principio della consensualità, che rappresenta una novità assoluta, è amplificato dalla legge regionale fino alla possibilità data ai soggetti pubblici tributari delle funzioni pianificatorie di concludere accordi con i privati. Ma sul piano strettamente istituzionale, gli esiti dei processi concertativi sono: la Conferenza di pianificazione, gli Accordi di pianificazione e gli Accordi territoriali.

Il modello delineato dalla legge per l’approvazione del Piano territoriale (art. 27) prevede l’elaborazione di un Documento preliminare da parte della Giunta provinciale nel quale sono individuate “le indicazioni in merito agli obiettivi generali che si intendono perseguire con il piano e alle scelte strategiche di assetto del territorio, in relazione alle previsioni degli strumenti di pianificazione di livello sovraordinato” e i “limiti e condizioni per lo sviluppo sostenibile del territorio.” (art. 14, comma 2).

La convocazione e celebrazione della Conferenza di pianificazione, che ha funzione istruttoria ed è sede del confronto preventivo in cui sono coinvolti già in fase preliminare e di definizione del Piano i diversi attori istituzionali e non, ha come fine primo quello di costruire un quadro conoscitivo condiviso e di svolgere le prime valutazioni in merito agli obiettivi e alle scelte contenuti nel Documento preliminare. Nel corso della Conferenza, le Amministrazioni preposte alla cura degli interessi pubblici coinvolti e le associazioni economiche e sociali sono chiamati a portare il loro contributo conoscitivo e valutativo esaminando congiuntamente, oltre al Documento preliminare, il quadro conoscitivo e gli esiti di una prima valutazione preliminare degli effetti complessivi che deriveranno dall’attuazione delle scelte, in considerazione delle caratteristiche del territorio evidenziate nel quadro conoscitivo.

La Conferenza può chiudersi con la stipulazione di un Accordo di pianificazione tra Provincia e Regione che “definisca l’insieme condiviso degli elementi che costituiscono parametro per le scelte pianificatorie” (art. 14, comma 7).

Accanto alle forme di consultazione da svolgere in sede di Conferenza di pianificazione, l’ente titolare del piano deve assicurare altre specifiche forme di consultazione dei cittadini e delle associazioni costituite per la tutela di interessi diffusi (art.. 8, comma 1).

Alla chiusura della Conferenza, seguono le fasi di adozione del Piano da parte del Consiglio provinciale, di deposito e pubblicazione ai fini della presentazione di osservazioni e quindi la formulazione di riserve da parte della Giunta regionale. Anche per il Piano provinciale, le norme regionali definiscono l’efficacia “anticipata” rispetto al momento della sua approvazione. Si tratta della disciplina dell’istituto delle misure di salvaguardia la cui applicazione al Piano adottato determina l’obbligatoria sospensione delle istanze volte ad ottenere titoli abilitativi in campo edilizio e delle decisioni relative a previsioni urbanistiche e di trasformazione territoriale in contrasto con i contenuti del Piano in itinere (art. 12).

Per quanto riguarda la fase di deposito e pubblicazione del Piano, quindi gli aspetti legati al principio partecipativo, nel corpo della legge regionale è rinvenibile la norma che, testualmente, recita: “Nell’ambito della formazione degli strumenti che incidono direttamente su situazioni giuridiche soggettive, deve essere garantita la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento, attraverso la più ampia pubblicità degli atti e documenti comunque concernenti la pianificazione ed assicurando il tempestivo ed adeguato esame delle deduzioni dei soggetti intervenuti e l’indicazione delle motivazioni in merito all’accoglimento o meno delle stesse…” (art. 8, comma 3). La norma regionale conferma la disciplina sulla partecipazione all’interno dei procedimenti di pianificazione quale codificata dalla legge 1150/1942 e, recependo le regole generali sulla partecipazione ai procedimenti amministrativi consacrate dalla legge n. 241/1990, aggiunge la possibilità di avanzare proposte con riferimento alla titolarità di un interesse potenzialmente coinvolto dall’emanazione dell’atto di pianificazione (art. 27, comma 6).

L’approvazione del Piano compete al Consiglio provinciale che dovrà preliminarmente acquisire l’intesa regionale in merito alle controdeduzioni alle riserve regionali e alle osservazioni presentate. L’eventuale stipulazione dell’Accordo di pianificazione a conclusione della Conferenza imprime al procedimento un’accelerazione (sono previsti termini dimezzati per la formulazione delle riserve regionali e l’espressione dell’intesa) ed eventualmente l’abolizione di una fase, potendo il Consiglio provinciale prescindere dall’acquisizione dell’intesa regionale prima dell’approvazione del Piano a condizione che siano accolte integralmente le riserve regionali e che il Piano non venga modificato sostanzialmente in accoglimento delle osservazioni presentate.

Nel nuovo modello procedimentale della legge 20, emerge dunque una centralità dell’ente titolare del Piano, pur se, come detto prima, su di essa incide il sistema gerarchico della pianificazione. Sulla base del principio della concertazione, la legge regionale rivede l’impostazione dell’attività pianificatoria e il suo stesso procedimento che è ora orientato alla ricerca di condivisione e consenso e non risulta più così fortemente improntato, come in passato, da decisioni unilaterali plurime. Le tecniche di pianificazione e di programmazione assumono dunque al loro interno un sistema di decisioni riformulato non solamente sulla base del raccordo fra obiettivi economici e qualità territoriale e sociale, ma anche su nuovi modelli organizzativi in cui perdono fondamento i concetti di ‘centro’ e ‘periferia’.

La legge disciplina poi l’istituto dell’Accordo territoriale (art.15) che rientra sempre nell’applicazione delle misure di attivazione della condivisione e del consenso tra soggetti istituzionali. Si tratta di uno strumento consensuale a finalità generale riconducibile alla forma degli accordi fra enti pubblici disciplinati dall’art. 15 della legge n. 241/1990. Gli Accordi territoriali hanno ampia utilizzabilità tanto sul versante della pianificazione comunale quanto su quello della pianificazione provinciale.

In ordine a tale ultimo aspetto, gli Accordi territoriali, oltre a servire a Comuni e Provincia per concordare obiettivi e scelte strategiche comuni, svolgono un’importante funzione nella fase successiva all’approvazione del Piano territoriale. È ancora una volta uno strumento consensuale a connotare il Piano provinciale anche nella fase attuativa di taluni dei suoi contenuti tra cui quelli programmatici in materia di infrastrutture, di dotazioni ecologiche e ambientali, di coordinamento delle politiche riguardanti gli ambiti produttivi sovracomunali, nonché in materia di perequazione territoriale.

La legge regionale rende dunque disponibili una pluralità di istituti normativi, di manovra delle questioni a carattere concertativo e partecipativo, come segni importanti che incidono sui processi di pianificazione sin dal loro avvio caratterizzandone le scelte. Lo scopo non meramente tecnico-operativo è quello di diffusione, informazione e pubblicità delle strategie contenute negli atti di pianificazione per il conseguimento della condivisione sui loro obiettivi.